Не считая распилки денег

В Высшей школе экономики в рамках общегородского коллоквиума «Оценивание программ и политик: методология и применение» прошел семинар, посвященный проблемам и перспективам внедрения оценки регулирующего воздействия в России.

Методика оценки регулирующего воздействия (ОРВ), применяемая для прогнозирования результативности деятельности в секторе госуправления, впервые стала применяться в конце 1970-х годов в США. А уже в годы президентства Рональда Рейгана ОРВ стала по сути обязательной для выработки государственных решений в экономической и социальной сфере. За короткий срок эта практика, включающая анализ издержек и будущей отдачи от принимаемого решения и сопоставление всех возможных его альтернатив, а также его оценку со стороны «адресатов воздействия», получила распространение и по другую сторону Атлантики.

В настоящее время ОРВ встроена в систему государственного и муниципального управления в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), а Всемирный банк пытается стимулировать внедрение ОРВ в развивающихся странах.

В России, при поддержке Всемирного банка, эксперимент по внедрению ОРВ проходит в Северной Осетии с ноября 2008 года. Руководителем группы консультантов этого проекта является доцент кафедры теории и практики государственного управления ГУ-ВШЭ Даниил Цыганков, который и выступил в Вышке 18 февраля на семинаре «Оценивание программ и политик: методология и применение» в качестве докладчика.

На основе его презентации можно было сделать несколько мало обнадеживающих выводов.

Возможно, главный из них: оценка и мониторинг в России не являются неотъемлемой частью алгоритма разработки решений на государственном и муниципальном уровне. По словам Даниила Цыганкова, в большинстве случаев чиновник обращается к эксперту за оценкой, если ему необходимо просто потянуть время, снять с себя ответственность или хоть как-то легитимировать принимаемое решение. Это не считая так называемой распилки денег. «Я сознательно отступаю здесь от сюжета коррупции, — добавил он. — Мне не кажется, что чиновники часто используют экспертов только для "распиливания" выделенных им денег. Хотя, возможно, я в данном случае чересчур идеалистичен».

Такая ситуация приводит к тому, что оценка в России существует в основном как направление исследований в некоторых вузах и специализированных институтах. Но и они работают в известной степени вхолостую, ведь полученные ими результаты не являются обязательными к исполнению бюрократическим аппаратом. По этой причине и рынка оценки, который мог бы стимулировать дальнейшее развитие и совершенствование ОРВ, у нас нет.

О том, насколько Россия опаздывает с введением оценки регулирующего воздействия, говорит такой факт: пока в нашей стране оценка «пытается пробиться сквозь стройные чиновничьи ряды», в развитых странах начинают раздаваться голоса, что оценка стала ритуалом, который порой слишком усложняет процесс принятия решений. Зато российское правительство, не обремененное ни процедурами, ни ритуалами, нередко смело и быстро готовит законопроекты, не считаясь ни с мнениями экспертов, ни с возможными социально-экономическими последствиями. Даниил Цыганков напомнил, к чему провели поспешность с монетизацией льгот, запретительные пошлины на иномарки и некоторые другие инициативы, получившие поддержку высоких инстанций.

Пилотный для России проект внедрения ОРВ прошел в 2005–2006 году в Калмыкии и практически ничем не завершился. Спорили даже о том, кто за такие проекты должен отвечать. Одни предлагали возложить всю ответственность на какое-нибудь крупное и влиятельное министерство, другие, дабы избежать межминистерской конфронтации, — на аппарат правительства или администрацию президента.

Группа Даниила Цыганкова, столкнувшись с аналогичной дилеммой во Владикавказе, предпочла доверить координацию всех действий по внедрению ОРВ аппарату правительства и администрации главы республики. Тут и выяснилось, что рычагов контроля за внедрением методик ОРВ у внешних консультантов нет и успех проекта зависит от политической воли руководства региона и степени его сплоченности. Не помог делу и разразившийся экономический кризис — времени для оценки экстренных антикризисных программ стало еще меньше. Другой проблемой стал кадровый дефицит. Свободных чиновников, которые могли бы заняться ОРВ, почти не нашлось. Создавать новые ставки и переобучать персонал местные власти тоже не захотели, предложив лишь дополнить уже имеющиеся должностные инструкции новыми обязанностями.

— Мы подготовили проект нормативных актов, необходимых для проведения оценки регулирующего воздействия, но половину этих предложений нам, конечно, отсекли, — рассказал Даниил Цыганков. — Нам вообще пришлось жертвовать очень многим в методике, чтобы эту систему хоть как-то запустить.

Выступивший также на встрече заместитель директора Института оценки программ и политик Александр Беляев отметил принципиальную разницу в мотивации внедрения ОРВ в развитых странах и на пространстве СНГ. Если на Западе, и прежде всего в США, лоббистом оценки выступал бизнес, стремившийся освободиться от излишнего государственного регулирования, то в России и СНГ эксперименты с ОРВ проходят под давлением иностранных институтов развития вроде Всемирного банка, а инструменты оценки оказываются востребованными, когда это отвечает интересам бюрократического аппарата.

— На федеральном уровне мотивация сводится к тому, что чиновники в регионах начали выходить из-под контроля, — считает Александр Беляев. — Госаппарат нижнего уровня с помощью разнообразных регулирующих решений начал забирать ответственности столько, что страна просто может развалиться. Соответственно, для сохранения баланса одним чиновникам необходимо внедрять новые механизмы контроля над другими чиновниками.

Вот в эту сложную и трансформирующуюся конструкцию и пытаются интегрироваться или, как заметил Даниил Цыганков, хотя бы «просочиться» эксперты и оценщики. Кстати, многие задаются вопросом, не дискредитируют ли уступки и компромиссы, на которые идут проводники ОРВ, саму идею оценки. Даниил Цыганков предлагает смотреть на вещи реально и делать то, что сделать возможно, работая с адекватными чиновниками и приобретая политических союзников. По его мнению, оценка имеет шанс прижиться в России, только если обнаружится политическая воля разрушить нынешнюю коррупционную модель экономики. При этом необходимо находить точки взаимодействия между экономистами, юристами и политологами и смириться с тем, что потребуются затраты на переобучение чиновников.

— Мы вынуждены начинать с того, с чего начиналось внедрение ОРВ в развитых странах 20–30 лет назад, — констатировал Даниил Цыганков. — Объект для исследований сейчас — малый и средний бизнес, где мы можем учиться собирать необходимые данные и опробовать методику оценки. Если на этом поле у нас что-то получится, будем распространять ОРВ и дальше.

О том, чем этот эксперимент завершится и каковы будут его последствия для судьбы ОРВ в нашей стране, Даниил Цыганков пообещал рассказать в июне на специальной конференции во Владикавказе по итогам второй фазы проекта Всемирного банка.

Олег Серегин, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ
Фото Полины Фроловой